浅议社会治理法治化中检察权的价值及对策

发布时间：：2020年04月23日　　来源：　　

　

　　习近平总书记在党的十九大报告中指出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，要“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。同时，《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》也提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”。这既对新时代推进有中国特色的社会治理提出了更高要求，也明确了“法治化”作为加快推进中国特色社会主义社会治理具体方向。围绕上述要求，作为我国司法权重要组成部分的检察权理应在社会治理法治化中发挥更大作用，担负更多使命。

　　一、基础概念：社会治理法治化和检察权

　　（一）社会治理法治化

　　要厘清社会治理法治化这一概念，必须先对社会治理和法治化这两个子概念有一个基本认识。在当前我国语境中，社会治理更多的表达为治理社会这一过程，强调的是“特定治理主体对社会实施的管理”①。而法治化的基本含义是“依法而至”。具体而言是大到国家的政体，行政管理活动，小到个人的言行，都需要依法而行。正如党的十八届三中全会指出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。综合而言，社会治理法治化是指治理主体在社会治理过程中，依据当前社会的物质文化发展水平，严格依照法律规范实施治理活动。社会治理法治化是社会治理现代化的关键组成部分，是依法治国这一基本治国方略在社会治理中的重要体现。

　　（二）检察权

　　检察权是指“对宪法、法律实施进行检察监督的权力”，宪法将检察机关定位为“国家的法律监督机关”。从本质上看，检察权是法律监督权，检察机关的一切职能都应该统一到法律监督权的属性上来。从职能发挥上看，检察权重点在于通过对相应主体的司法、执法活动监督，最终实现法律效益和社会效益的结合。

　　在当前，随着监察体制改革，检察权的行政色彩彻底淡化，正逐步实现法律监督属性的全面回归。检察权一方面以分工合作的方式对其他国家机关的权力进行制衡，另一方面通过直接对其他国家机关的行为进行监督来构建全新的检察监督新格局，从而推动社会治理法治化、专业化水平不断发展。

　　总的来看，检察权作为法律监督权，在依法打击犯罪、保护人民合法权益、维护社会稳定、保障国家法律统一正确实施，进而推动法治化水平提高，推动社会治理法治化不断向纵深发展上有着不可替代的作用。

　　二、价值发挥：检察权在社会治理法治化中的作用表现

　　（一）应对传统问题挑战：立足诉捕职能，强化法宣教育

　　虽然现在社会发展日新月异，但是在当前社会治理中，各类型犯罪依然是一个不能忽视的问题挑战，需要积极回应治理。检察权在其中重点应发挥如下作用：

　　1、在开展审查批捕、审查起诉、出庭支持公诉等工作中，依法有力地打击和惩治了犯罪，使犯罪分子受到应得的法律追究和制裁，维护了社会稳定；

　　2、通过检察建议、法制宣传、送法进学校、进社区、进单位，注重法制教育基地建设，完善预防措施，达到预防犯罪目的，既有助于减少不安定因素，又能够卓有成效地提高社会整体的防控能力；

　　3、围绕中心、服务大局，自觉把公益诉讼工作置于党和国家发展全局中谋划推进，严从快办理危害程度深、群众反映强烈的生态环境保护、食品药品安全等方面的违法行为，处理好经济社会发展与公共利益保护的关系，解决好人民群众反映强烈的突出问题，及时发现、有效纠正严重侵害公益的各种行为，充分发挥其疏导社会矛盾、维护社会稳定的功能。

　　（二）应对新兴问题挑战：凸显监督定位，创新监督方式

　　习近平同志在党的十九大报告中指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，对党和国家工作提出了许多新要求，也使社会治理现代化面临一系列新问题、新挑战。例如，随着生活质量的提高，人们更加重视食品安全、医疗安全和生态环境污染等问题；随着互联网的高速发展，人们的生活步入实时、交互、快捷、高频的“微时代”，网络舆情的快速发酵、电信网络诈骗犯罪、色情、暴力泛滥的黑色“暗网”，使得传统的社会管理已难以奏效。

　　作为国家法律监督机关，检察机关一要要敢于监督：检察机关应不断创新民事行政检察工作方法，从解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，认真履行法律赋予的职责，进一步强化为民执法的理念，要敢于监督，抓好工作落实；二要善于监督：检察机关作为公共利益的代表，应充分利用公益诉讼制度，瞄准损害国家和社会公共利益重点领域问题，用法治力量让“天更蓝水更清空气更清新”，同时主动向党委政府汇报，争取支持，把中国特色公益诉讼检察之路越走越好；三要善又要依法监督、规范监督，保持相应的理性和谦抑，守住检察权边界，严格在法律规定的范围内履行职责，确保监督在法治轨道上运行。从而更加有利于促进依法行政和法治政府建设、有利于保护国家利益和社会公共利益、有利于维护最广大人民群众根本利益、有利于维护社会和谐稳定出发，忠实履职尽责。

　　三、困难所在：检察权在应对社会治理法治化中存在的不足

　　就多年实践来看，检察权在社会治理中发挥了重要作用，在不断深化改革的过程中，检察权在社会治理现代化，特别是法治化过程中仍要持续发力。但不可否认的是，当前检察权在行使过程中主客观上存在的一些困难的确阻碍了检察权效用的发挥：

　　（一）求新求变的意识不足，创新能力不强。“新时代”不只是一个政治概念，更是一个代表了科技日新月异高速发展的时代，是一个充满创新的时代。受制于办公条件等诸多客观因素的影响，西部地区基层院“科技强检”工作起步慢起点低，没有形成整体的科技实力，没有将干警从繁重的办案中解放出来，自然缺乏创新的意识和能力。当大数据、人工智能在东部发达地区检察机关已成为推动检察工作开展的利器，无人机参与办案、远程提讯等高科技办案手段运用普遍的时候，我们的智慧检务才刚刚起步，许多先进的理念和办案方式仅仅是一种概念，办案基本还处于人工劳动参与办案全过程的状况，整个检务保障对于推动社会治理现代化还不够给力。

　　（二）在部署落实上缺乏规范化、制度化。首先，检察权作为法律监督权，往往是一种事后监督权，在参与社会治理现代化过程中缺乏主动性、积极性，导致法律效果和社会效果不能有机结合；其次现行制度设计和法律架构对检察权参与社会治理缺乏相关的程序和责任分配，导致检察权在社会治理现代化中存在一定的盲目性和无序性②；再者，检察权的发挥要依靠检察官来实现，但是案多人少、办案压力、未纳入检察官绩效考核等因素都使得社会治理工作未能被提到其应有的高度，容易造成工作的单纯化、敷衍化、形式化、表面化。

　　（三）外部配合有余，而制约不足。检察机关依法独立行使检察权尚未得到制度上的充分保障，在对外关系上主要表现为司法地方化，内部则主要表现为过度行政化，检察监督手段软化，目前检察机关行使监督权的主要手段是抗诉、发出纠正违法通知书和提出检察建议，但法律并未明确规定被监督单位不接受纠正意见或检察建议所应承担的相应后果。实践中，是否纠正违法行为和落实检察建议的主动权掌握在被监督者手中，并且检察机关没有后续的保障措施。在多数情况下，检察机关只能通过向被纠正单位的上级单位反映，由其上级单位向被纠正单位施加压力的方式才能达到监督的目的

　　（四）民众信任不够，执法公信力面临诸多挑战。公信力就是检察机关的执法活动得到广大人民群众普遍认同的一种能力。尽管每年我们花费了大量的力气进行法治宣传，但民众对检察机关的了解远不如法院，对检察机关的满意度并不容乐观。目前，检察机关在执法公信力上面临的挑战主要有：理念缺失、制度缺失、公众法律意识欠缺、司法活动较易受到干扰等亟须解决的问题。有专家指出，当前中国社会对司法执法的期待过高、理解不够等因素可能影响了司法执法在民众中的形象和公信力。还有专家认为，当前中国社会司法公信力缺失的原因，主要包括历史原因、体制原因、公众素质原因、法律信仰缺失原因等。多数检察系统的代表指出，影响检察机关执法公信力的因素比较多，总体上包括外部因素与内部因素。检察机关执法公信力在外部主要受到了法律制度、办案环境和执法保障等客观因素的制约，在内部主要受到了执法理念、执法素能、执法行为等主观因素的影响③。执法公信力的缺失直接导致检察权在社会治理现代化中发挥应有的作用

　　四、应对举措：克服困难，发挥检察权在社会治理现代化中的积极作用。

　　进入新时代，机遇与挑战并存，对检察机关参与社会治理现代化提出了更高要求，检察机关作为法律监督机关，虽然并不直接承担社会治理责任，但检察机关有责任主动应对社会治理现代化面临的困难与挑战，全面发挥检察权作用，积极回应人民群众的新要求、新期待，不断提升社会治理现代化水平，以保障社会安定有序，促进构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理新格局。

　　（一）因地制宜谋发展，积极创新工作思维。要发展好社会治理现代化，就不可能脱落社会这个大前提谈发展，检察机关应将检察权的优势与社会特有的经济、人文、地理等条件相结合，首先可以在邀请专家学者进行交流座谈、加强与一些实力雄厚、具有检察信息化工作丰富经验的公司、科研院所的合作等方式，加快推进“智慧检务”建设。探索运用大数据和信息化手段开展社会治理，运用办案大数据绘制犯罪地图，帮助党委政府决策提供科学合理的依据，为街镇社会治理工作科学化提供支持；其次要研究制定内生态环境和资源保护公益诉讼联动协作机制,深化同行政执法部门的衔接，积极参与环境大整治，在办理公益诉讼案件、刑事犯罪案件过程中,加强区域协作,在调查取证、侦查讯问、法治宣传等方面相互配合，通过检察权的监督介入，解决基层环境保护案件执法困境问题，对基层行政执法部门而言既是支持，更是监督；也可以营造保护市生态环境和资源的良好氛围，推进新时代社会治理生态现代化。

　　（二）做好党委政府的参谋助手，协助做好纠纷预防、纠纷调解和纠纷治理。 新时代社会治理现代化的关键在于党委政府，责任也在于党委政府，检察权既应竭尽全力捍卫法律的尊严，也应紧紧围绕党委政府中心工作，做好服务促进社会治理现代化的“助推器”，以科学发展观为指导，以构建和谐社会为目标，按照预防在先、注重化解的原则，从源头上预防和化解社会矛盾：一是建立纠纷预警机制。充分发挥贴近群众的工作优势，广泛收集社情民意，善于发现带有倾向性、苗头性的民生诉求，并根据检察工作中发现的问题，积极向党委政府提出建议、拿出方案，协助党委政府把住政策源头，促进完善社会治理现代化。二是完善检察机关新闻发言人制度，加强突发舆情的正确处置。近年来，互联网等新兴媒体的迅猛发展，使舆论环境更加开放，舆论监督更加有力，但互联网参与广泛、传播迅速、难于管理、互动性强等特点，极易导致舆论监督偏离正确轨道④。一个极小的案件，通过网络传播的放大和提升，就可能引发巨大的网络舆情，如辱母杀人案、龙哥反杀安，负面的涉检舆情，势必对检察机关执法公信力及社会治理法治现代化产生严重影响。检察机关应在尊重网络传播规律的基础上，完善网络舆情和新闻发言人制度，保持对网络舆情的敏感度，在网络舆情发酵的初期及时回应，抓住解决矛盾的主动权，同时主动与媒体沟通，防止炒作升级、事态扩大，通过新闻发言人制度，进一步深化检务公开，正确引导舆论，不断增强民众对检察权推进社会治理现代化中新期待和新要求的回应力。第三是建立纠纷处理协助机制。促进社会和谐是检察权的应有之义，检察机关既是和谐社会的保障力量，也是和谐社会的建设力量。衡量法律监督工作的成效，不仅要看办理了多少案件，开展了多少次专项活动，更要看检察机关是否充分发挥自身优势，在办案以外积极协助党委政府做好社会治理现代化工作，如利用自身多长为党委政府经济社会活动中的各种决策提供法律咨询服务；充分发挥检察职能，为民营经济的健康发展保驾护航；提供相关的法律咨询和援助，维护民众合法权益、维护社会公共利益；注重发挥控申部门的调解职能，及时有效的帮助党委政府应对相关突发性、群体性事件，及时化解，理顺群众情绪，维护和促进社会和谐稳定。

　　（三）坚持以检察监督作为深入推进新时代社会治理现代化的根本保证 。检察机关法律监督的目的是通过维护法制，保证和促使公民守法护法，监督司法机关依法办案，督促行政机关依法行政。一是要善于从党委政府工作的全局着眼，结合执法办案和行使各项检察权，积极推动重大建设项目、重大公共政策调整的社会稳定风险评估，推进社会前端管理，促进公共政策的完善，努力从源头上减少不稳定因素。二监督重点领域，维护公共利益。积极延伸办案效果，检察机关应结合日常办案的规律和社会治理难题，拓展监督新领域，积极参与社会治理现代化。通过的重点领域的监督检查过程长发现问题，深入调查取证，形成专业性的调研报告，积极主动地向党委政府进行专题汇报，引起重视、获得支持，督促相关行业部门依法依规履行职责完善监督制约机制，完善社会治理和服务。 三是依法开展好公益诉讼工作。要坚持专业办理与公众参与相结合，通过畅通诉讼渠道，加大司法公开力度，以人民群众看得见、摸得着、听得懂的方式疏解相关领域中存在的社会矛盾。对于危害程度深、群众反映强烈的生态环境保护、食品药品安全等方面的违法行为，作为重点案件从严从快办理，全力维护社会和谐稳定⑤。将公益诉讼办案与促进行业整治、社会治理结合起来，针对发现的共性问题和普遍性问题，不是简单地“就案办案”，而是在积极提出检察建议的同时，主动向当地党委汇报，向有关行政机关通报，并及时在全区域内展开相关线索同步排查工作，以点带面促进相关问题的大范围、全系统整治，不断放大公益诉讼的实际成果和社会效应。

　　（四）树牢理想信念，努力营造风清气正、干事创业的良好检察生态。社会治理现代化建设的重点在法治建设，而检察权能否发挥应有作用的关键在于人，检察队伍建设是全部检察工作的根本。我们必须以党的十九大精神为指引，坚持习近平新时代中国特色社会主义思想，以更高远的眼光、更开阔的视野、更有效的举措，全面推进检察退伍建设。一是要突出抓信念铸忠诚，创新工作方式方法，教育引导检察人员坚定“四个自信”、树牢“四个意识”，在思想谁给你始终和党中央保持一致，坚定不移地推进新时代社会治理现代化；二是要突出抓能力促提升，发挥人才优势，激发人才的主观能动性和创造性，坚决破除论资排辈的陈腐观念，但也不惟学历，而是全面衡量其知识水平、工作能力、工作业绩和德才表现，形成公开平等、竞争择优、人尽其才、才尽其用的良好氛围；三是突出抓优警增活力，通过开展形式多样的文体活动，传播弘扬检察职业精神内核、最大限度激发检察人员昂扬向上、奋发有为的精气神，努力造就一支作风过硬、人民满意的政法队伍。

　　总之，检察机关要以履行法律监督职能为立足点，以执法办案工作为依托，切实拓宽服务领域，最大限度地发挥检权，为推进新时代社会治理现代化做出应有的贡献。

　　①王浦劬，《国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析》，2014年7月21日

　　② 邵海凤，《论检察机关参与社会治安综合治理的职能定位及措施之完善》,2010年12月

　　③ 周理松 阮志勇,《执法公信力：检察权运行的重要前提》检察日报 2009.11.22。

　　④ 李大鹏，《加强新形式下检察机关网络舆情体系建设》，2018年9月9日

　　⑤ 张华《放眼全局深入推进检察公益诉讼》检察日报 2018年9月21日,第三版