当前网络餐饮服务业中存在的问题及对策建议

发布时间：：2019年04月15日　　来源：　　

　

　　随着我国互联网经济的迅猛发展，“互联网+”新兴经济业态快速增长，其中的“互联网+餐饮服务”不仅促进了餐饮服务业的发展，更是极大地方便了人们的生活，人们只要手机一点，足不出户，外卖就能送到家。但是，这种便捷的生活方式也存在一些问题，主要涉及网络餐饮服务第三方平台、入网餐饮服务提供者、行政监管机关等三类主体，问题涵盖平台履行审查登记义务不实、商家法律意识不强、行政机关监管不力等等，这就使得具有安全隐患的食品流向了人们的餐桌，不得不引起我们的高度重视。

　　一、网络餐饮案件的主要特点

　　（一）网络餐饮服务第三方平台审查资质不严、公示信息不实

　　1. 网络餐饮服务第三方平台履行审查登记义务不严。按照《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》规定，网络餐饮服务第三方平台（以下简称“平台”）应当建立并执行入网餐饮服务提供者（以下简称“商家”）审查登记制度，应当对商家的食品经营许可证进行审查，登记商家的名称、地址、法定代表人或者负责人及联络方式等信息，保证许可信息真实。按照《网络食品安全违法行为查处办法》规定，网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品生产经营者食品经营许可证、入网食品添加剂生产企业生产许可证等材料进行审查，如实记录并及时更新。否则系违法行为，应当按照食品安全法第一百三十一条的规定处罚。

　　如东区人民检察院在开展的“网络订餐”专项监督检查工作中，发现本地区“美团”外卖、“饿了么”平台代理商基本都是在商家入网时要求提供营业执照、许可证或备案证等信息，在调查的商家中有4家没有及时更新许可证信息。以“美团”外卖平台上的商家付哥烧烤店为例，该店已于2018年1月将《四川省食品小经营店备案证》更换为《食品经营许可证》，并及时向本地区的美团工作人员反馈以上信息，但是截至2019年4月该店在“美团”外卖平台上公示的依然是备案证，平台履行更新信息义务不实。

　　2. 平台和商家履行公示义务不实。按照《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》规定，平台和商家应当在餐饮服务经营活动主页面公示商家的食品经营许可证和商家的名称、地址、量化分级信息，公示的信息应当真实。否则系违法行为，应当予以责令改正，给予警告，拒不改正的，处以罚款。在调查的40家商户中，就有7家商户未按要求或者没有公示食品经营许可证。其中1家商户经过调查核实，根本没有办理食品经营许可证就在从事餐饮服务活动，存在重大食品安全风险问题；40家商户在平台上都没有公示量化分级信息，严重侵害消费者的知情权。

　　（二）入网餐饮服务提供者超出许可经营项目销售食品

　　按照《网络食品安全违法行为查处办法》规定，入网食品生产经营者应当依法取得许可，按照许可的类别范围销售食品，按照许可的经营项目范围从事食品经营。未取得食品生产经营许可的，或者超出许可的类别范围销售食品、超出许可的经营项目从事食品经营的，依照食品安全法第一百二十二条的规定处罚。

　　食品经营主体业态按照《食品经营许可管理办法》分为食品销售经营者、餐饮服务经营者、单位食堂。食品经营者申请通过网络经营、建立中央厨房或者从事集体用餐配送的，应当在主体业态后以括号标注。在调查中，超过90%以上的网络餐饮服务经营者未在其核发的食品经营许可证上括号标注“网络经营”。

　　食品经营项目按照《食品经营许可管理办法》规定分为预包装食品销售、散装食品销售、特殊食品销售、其他类食品销售；热食类食品制售、冷食类食品制售、生食类食品制售、糕点类食品制售、自制饮品制售、其他类食品制售等。每一类经营项目对餐厨的硬件、从业人员的要求都是不同的，这样才能保证生产销售食品的安全。检查发现超范围经营商户20家，占到检查商户总数的50%，主要问题为超范围经营冷食类食品制售、生食类食品制售、自制饮品制售等。以检查的零摄氏度水吧为例，该店许可证经营项目为热食类食品制售，但实际销售却以自制饮品为主，一家没有生产自制饮品条件的商户销售自制饮品，安全问题显然存在。

　　二、网络餐饮案件发生的主要原因

　　（一）平台未尽到审查、公示义务

　　“美团”外卖、“饿了么”等平台在大多数地区均无分支机构或分公司，仅以代理权的行使开展相关工作，这就是产生了现在很多地区存在的平台代理商。据了解，对于各城市平台代理商除了要交高达几万至几十万元不等的加盟费保证金以外，还要根据平台不同考核指标进行考核。不合格的平台代理商很可能还可能面临清退的风险。而开拓市场中所需的成本、风险、招募骑手、组建团队等等，都需要平台代理商自己负责。同时，还要面对现在不同平台之间的竞争。以攀枝花为例，之前就存在“美团”外卖、“饿了么”和“百度”外卖三家平台同时存在的情况，现在仅剩2家。据不完全统计，现存的“饿了么”平台的入户商家仅剩80余户，可能更少。平台代理商在这种情况下，是不可能认真做好审查、公示等义务的，他们的目标就只有一个，占有更多的市场份额，保证自己有足够的利润。

　　（二）商家法律意识淡薄

　　在本次专项监督检查中，接受调查的40户商家，高中文化程度以上的经营者不超过10%，文化程度基本都不高，学习能力较差，对于相关法律法规的学习不够。在接受调查时，几乎所有的商家都不清楚从事网络餐饮活动需要注意哪些特别的法律规定，他们认为只要有《营业执照》《食品经营许可证》或《四川省食品小经营店备案证》就可以了，甚至有些商家觉得只要取得《营业执照》就可以从事经营，将从事实体门店经营与从事网络餐饮服务经营混为一团。

　　（三）行政监管机关监管不力

　　根据《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》《网络食品安全违法行为查处办法》的规定，县级以上地方食品药品监督管理部门负责本行政区域内网络餐饮服务食品安全监督管理和网络食品安全违法行为查处工作，对违反以上两个办法的违法行为进行查处。目前，市场监督管理局除承担本部门自身的业务工作外，还要承担环保、安全、创卫等其他工作，工作量大；其次，餐饮股人员少，日常监管还是以对实体店的检查为主，往往对网络餐饮的监督工作较少，投入的时间和精力不够，导致监管存在很大漏洞。

　　三、查办此类案件的主要难点

　　网络餐饮服务与传统餐饮服务相比，因经营主体和经营环节增加，涉及到了第三方平台、配送环节、信息公示、线上服务等，法律关系更加复杂。检察机关在查办此类案件中存在以下难点：

　　一是专业知识不够，需花费大量时间和精力全面熟悉、了解甚至精通相关法律法规。对于有些现象，现在法律法规没有明确规定的，需要知道实务工作中存在几种不同的处理办法，这样才能在与市场监管部门的沟通协调中掌握主动权。

　　二是线索摸排困难重重。在本次调查中，“饿了么”平台对于多次查看商家网上公示的“商家资质信息”用户在技术上设置障碍，进行多次“验证”、刷新不及时甚至进行“拉黑”处理，以达到逃避监管的目的；其次，线上与线下核实同步进行时，人员投入较大。现场核实有关情况时，检察机关工作人员需要市场监管部门配合找到该商家经营门店，市场监管部门往往碍于工作忙，没有人员调配使用，这样一来就只有我们检察机关工作人员一个一个去找，花费时间较长。

　　三是固定证据困难。在本次调查中，入网商户使用其商家版的“美团”外卖、“饿了么”平台APP，能够随时上线和下线销售菜品，平台不做审查，这就对超范围经营商家的证据固定带来很大难度。

　　四是对平台查处困难。按照《网络食品安全违法行为查处办法》第二十一条的规定，只有平台所在地或者平台分支机构所在地县级以上食品药品监督管理部门才能管辖平台的违法行为。而平台一般只会在省会级城市设立分支机构，其他市县均以代理商的行使开展相关活动。这就使得绝大多数案件只能由平台所在地的食品药品监督管理部门才能管辖。代理商所在地的食品药品监督管理想管而没有管辖权，查处难度大。

　　五是监管机构执法不严。在专项检查中，与市场监管部门达成共识难度较大，查处网络餐饮服务违法商家，市场监管部门本应责无旁贷，执法必严、违法必究，但是他们往往在联合行动中存在消极行为，查处时畏首畏尾，会顾虑很多其他因素，如维稳、信访、对当地市场影响等。

　　四、对策建议

　　一是加强业务学习。市场监管部门要定期召开业务培训会，对本部门人员进行培训，更新业务知识，提高监管能力。

　　二是加强法治宣传。按照“谁执法、谁普法”的原则，采用法治宣讲会、入户宣传等手段，对辖区内商家进行宣讲，让商家恪守法律，完善并认真执行其审查和监督制度，及时将不合法规的企业下线，确保只有具备资质并能够提供健康餐饮服务的企业才能入驻平台，保障消费者食品消费安全。

　　三是加强群众参与。利用新闻媒体、互联网、报刊、宣传小手册等多种方式进行普法宣传，提醒消费者，在点外卖时要注意查看商家资质，并确认自己选购的商品在其经营范围内，提高大众维权意识；鼓励大众举报违法行为，让商家的经营置于大众的监督之下。

　　四是加强专项监督检查。以专项监督检查为抓手，全面摸清辖区内入网商家及第三方平台的底数，查处一批违法商家或个别平台，让违法者付出沉痛的代价，构成犯罪的，依法追究刑事责任，起到警示教育作用。

　　五是完善法律法规、规章制度。完善网络餐饮服务行业的相关法律法规、规章制度，特别是涉及案件管辖、罚则等条款，理顺平台与代理商之间的法律关系。